Rapport de la Mission d'information sur les lois Montagne et Littoral : 36 recommandations "clés en main"

Elles ont structuré, spécifié, différencié nos territoires. Les lois Montagne et Littoral de 1985, vont être prochainement renforcées par un nouveau texte. Les sénateurs ont voté le 6 juillet la proposition de loi "pour une montagne vivante et souveraine", elle pourrait être adoptée définitivement demain, le 16 juillet. Un chemin parlementaire qui se télescope avec la remise du rapport de la Mission d’Information « Loi Littoral et Loi Montagne ».

Ce rapport a été présidé par Guillaume Gontard, sénateur écologiste de l’Isère, et son rapporteur n’est autre que Jean-Michel Arnaud, sénateur centriste des Hautes-Alpes. Ensemble, ils ont parcouru les territoires alpins, pyrénéens, côtiers et d’Outre-Mer durant cinq mois, rencontré et auditionné tous les acteurs qui habitent, travaillent et protègent la montagne et les littoraux. Ces travaux ont conduit à ce rapport de 375 pages qui pose un constat, puis formule 36 recommandations quasi « clés en main » réparties en cinq axes majeurs. 

Globalement, les lois existantes - dites « cathédrales » - ne différencient pas suffisamment les massifs entre eux pour la Loi Montagne, et les façades maritimes entre elles pour la Loi Littoral. Cette dernière s’applique, faut-il le rappeler, aux grands lacs de montagne tels que Serre-Ponçon. D’autre part, ces textes ne répondent pas aux enjeux du XXIe siècle, que ce soit le tourisme, le logement, et bien sûr le dérèglement climatique. Enfin, les règles d’urbanisme sont jugées « déséquilibrées, en faveur de la protection, et au détriment des aménagements et du développement ».

Un statut différencié renforcé, et un débridage sur le volet urbanisme

Au rayon des solutions, le premier axe, propose de conforter les grands principes des deux lois de 1985. Les instances de gouvernance doivent être conservées et même renforcées, à l’image du Conseil national de la Montagne qui s’est trop peu réuni ces dernières années. Le second point, lui, doit venir réaffirmer l’importance d’une politique de différenciation. Le rapport propose que pour toute loi, l’étude d’impact statue de leur application ou non aux territoires de montagne et littoraux. En parallèle, pour que leurs spécificités soient connues de l’administration centrale, il est suggéré d’introduire un référent montagne et un référent littoral dans chaque ministère.

Les modifications proposées concernant l'urbanisme sont détaillées dans une troisième partie. D’abord, le rapport propose qu’une circulaire soit élaborée à destination des collectivités territoriales et des préfectures. Celle-ci compilerait de manière claire et exhaustive le droit applicable et la jurisprudence pertinente en zone montagne et en zone littorale, car actuellement, les élus se disent noyés dans la règlementation. En parallèle, ces élus locaux et les différents services bénéficieraient de formations techniques sur les lois Montagne et Littoral.

Côté « terrain », on constate un assouplissement des règles dans le rapport. Parmi elles, les dents creuses (terrain non-construit dans une zone déjà urbanisée) seraient plus facilement mobilisables en zone de montagne : des groupes de constructions, autres que des habitations, seraient accordées. De plus, les travaux sur les constructions existantes seraient moins contraignants, notamment en ce qui concerne les reconstructions à l’identique de bâtiments en discontinuité comme les anciens chalets d’alpage, en permettant des adaptations et des extensions limitées. Enfin, les installations photovoltaïques seraient moins compliquées sur nos territoires grâce à l’autorisation d’implanter en discontinuité, c’est-à-dire en dehors d’une zone déjà urbanisée.

Le SCoT, pour "faire écran aux lois Montagne et Littoral"

Le quatrième axe est peut-être le plus fort. Il vise à appliquer une vraie différenciation, en faisant de la loi Montagne "une vraie loi des montagnes" et de la loi Littoral une "vraie loi des littoraux". Jean-Michel Arnaud, sénateur des Hautes-Alpes, résume les mesures proposées par cette phrase évocatrice : "La mission d’information veut redonner la main aux élus locaux". Pour cela, les Schémas de Cohérence Territoriale (outil de planification défini par les élus locaux à l’échelle d’un bassin de vie) joueraient dès lors un rôle "pivot". En effet, le rapport propose que cet outil puisse faire écran aux lois Montagne et Littoraux. Il pourrait notamment définir le périmètre d’application de ces deux lois sur le territoire communal.

Pour illustrer son propos, Jean-Michel Arnaud prend l'exemple de Chorges, ville située "en rive immédiate du lac de Serre-Ponçon, qui s'étale sur une altitude de 780 mètres d'altitude à 2500 mètres d'altitude, avec les trois-quarts de la commune en absence de covisibilité totale des rives", autrement dit, sans aucune visibilité sur le lac. Ces zones restent malgré ça assujetties à la Loi Littoral, que ce soit ses sommets (la Pousterle, le Piolit ou Chabrières), ou bien sa zone d'activités où il n'est "quasiment plus possible, non seulement de mobiliser les dents creuses, mais de faire des extensions pour activer des activités économiques." Avec cette proposition, le SCoT pourrait exempter la zone économique des règles de la Loi Littoral.

Deux gardes fous seraient tout de même conservés : la bande des 100 mètres, qui interdit toute construction entre le rivage et les 100 premiers mètres vers l’intérieur des terres, ainsi que la règle sur les espaces proches du rivage, qui limite l’urbanisation en ces lieux.

Une solidarité amont-aval pour financer les investissements GEMAPI

Le cinquième et dernier morceau de ce rapport concerne l’habitabilité de nos territoires, dont plusieurs mesures concernent directement les Hautes-Alpes. Sur le modèle du "programme national ponts", le rapporteur propose de "lancer un programme national digues et ouvrages côtiers", ainsi qu'un "plan national de rénovation de l’immobilier touristique en montagne et sur le littoral, pour répondre à la problématique des lits froids".

Cependant, la mesure phare concerne la compétence GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). Dans les Hautes-Alpes, ces dernières années, les crues torrentielles ont détruit des paysages, des ouvrages et des villages en quelques minutes. Les territoires ont été contraints à des dépenses pharaoniques pour entreprendre les travaux nécessaires, aussi bien urgents que pérennes. Pour les financer, plusieurs intercommunalités ont adopté la taxe GEMAPI, dont le taux plafond est fixé à 40€ par personne.

C’est notamment le cas du Guillestrois-Queyras, dont les inondations de décembre 2023 ont mis en ruine Risoul, une partie de Guillestre et abîmé beaucoup d'autres villages de ce territoire. Cependant, cette taxe GEMAPI reste très largement insuffisante selon le sénateur, car "avec 6.000 habitants assujettis à cette taxe, même avec ce taux plafond de 40 euros comme dans le Guillestrois-Queyras, on est sur des sommes de 400.000 euros (ndlr : plutôt 300.000 euros) possiblement levables chaque année, alors que la simple rénovation d'une sortie de torrent, c'est deux à trois fois ce prix-là".

Il faut donc un autre mécanisme, "une solidarité amont-aval". Le parlementaire "considère que quand on travaille sur la Haute-Durance pour préserver les lieux habités en intervenant lorsqu'on a des phénomènes tempétueux, des glissements de terrain, etc, la vérité c'est qu'on protège aussi la partie la plus lointaine de la Durance, c'est-à-dire quasiment Marseille et Avignon, car tout ce qui est maîtrisé en amont ne fait pas de dégâts en aval." Il n'est donc "pas totalement déconnant d'imaginer qu'une partie des sommes collectées par les Marseillais puissent remonter vers la Haute-Durance". D'autant qu'aujourd'hui, la métropole marseillaise "n'utilise pas les fonds générés" par cette collecte car elle ne possède que "très peu de versants et de cours d'eau gémapiens".

Actuellement, cette solidarité amont-aval a déjà été actionnée, mais elle ne peut se faire que sur la base du volontariat. Ici, le rapport plaide pour une solidarité obligatoire planifiée sur le long terme, et qui serait déterminée en concertation entre tous les acteurs d'un même bassin.

Il est à noter que la demande quasi-unanime des élus concernant le curage des rivières ne fait l'objet d'aucune recommandation. Jean-Michel Arnaud veut rester "prudent sur la dérèglementation" à ce sujet, et "privilégie la gestion sur l’ensemble d’un bassin". Il renvoie la balle aux syndicats mixtes notamment, "qui pourront donner des autorisations ponctuelles ou régulières avec l'aval des experts et des scientifiques".

Des propositions au compte-gouttes dans les futurs projets de lois

Seules quatre propositions de ce rapport figurent dans la Loi Montagne III, qui pourrait être adopté le 16 juillet au cours d'une commission mixte-paritaire. Parmi elles, la solidarité amont-aval sur la taxe Gemapi. Pour pousser les trente-deux autres recommandations, Jean-Michel Arnaud a d'ores et déjà "catégorisées ce qui relève du réglementaire, et ce qui relève du législatif". Chaque texte qui arrivera à l'agenda de l'Assemblée nationale ou du Sénat dans les prochains mois sera systématiquement scruté, afin d'y intégrer de nouvelles recommandations du rapport. "Ces recommandations peuvent aboutir également à un texte propre avec cinq ou six articles, si je considère qu'on n'a pas de texte qui arrive sur lequel je peux m'appuyer".

Cette Loi Montagne III aurait pu (dû ?) intégrer davantage de recommandations du rapport, car ce texte n'était pas censé arriver si tôt dans l’agenda parlementaire. Un concours de circonstances a conduit à ce téléscopage avec le rapport de la mission d’information sénatoriale. Comme une deuxième tâche au tableau, le président isérois de cette mission, Guillaume Gontard, a refusé de signer le rapport. S'il estime le constat conforme à la réalité, il se dit en décalage et désapprouve les orientations émises par ses douze collègues. De plus, l'élu écologiste regrette que cette Loi Montagne III ne contient rien sur la question climatique, mais "uniquement sous l'angle de la simplification". Il rappelle que l'essence même de cette loi consiste à des contraintes, afin de préserver les territoires montagnards.